Valor 23/08
A discussão causada pelo novo parecer da Advocacia Geral da União (AGU) a respeito da aquisição de terras rurais por estrangeiros despertou controvérsias e voltou a pautar um tema jurídico-econômico que já recebeu tratamento legal ainda no início da década de 1970, com a edição da Lei 5.709, que regula os procedimentos de compra e venda de terras. Os tempos eram outros e a preocupação política então era o controle, ou seja: a aquisição de terras rurais acima de determinada metragem apenas seria possível após autorização governamental, resultando em procedimento complexo pouco ou nada usado nos anos seguintes. O controle também chegava à origem do capital, já que empresas brasileiras com a maioria do seu capital social detido por estrangeiros também deveriam obter previamente a autorização.
Já na década de 1990, o cenário começa a ser alterado por razões econômicas, pois o Brasil iniciava a sua abertura ao mundo e necessitava de investimentos. Buscou-se a facilitação para o ingresso de capitais e o substrato jurídico foi alterado, especialmente com o advento da Emenda Constitucional nº 6 e do Parecer nº CG-181 da AGU de 1997, que levaram à equiparação entre empresa brasileira e a empresa brasileira detida por capital estrangeiro. Prevaleceu, desta forma, o princípio da isonomia por 14 anos, período em que inúmeras aquisições de terras rurais com capitais externos ocorreram.
Essa situação perdurou até agosto de 2010, quando novo parecer da AGU revogou o anterior sobre a matéria, que vigorou por mais de uma década, e mudou o marco regulatório sobre a realização de investimentos no agronegócio brasileiro. Até então, não havia restrições à aquisição ou arrendamento de terras rurais, desde que a empresa adquirente fosse constituída no Brasil, independentemente da origem de seu capital.
Durante os anos de vigência do Parecer da AGU então revogado, inúmeros negócios foram, de fato, formalizados. Consequentemente, esses negócios foram revestidos de juridicidade, consistindo em atos jurídicos perfeitos e, como tais, protegidos pela Constituição. Essa situação até então estável foi ameaçada por mudanças nas regras, ou mais propriamente, na verdade jurídica que até então prevalecia, da igualdade entre empresas brasileiras, independentemente da origem do capital
Tanto foi assim que os órgãos de controle, com destaque especial para o Incra, não receberam estrutura e pessoal técnico, com preparo suficiente para responder e dar vazão de forma célere e ágil a essa demanda.
A preocupação do Governo com essa situação foi acentuada a partir de 2008, quando começou a busca por fórmulas para reverter esse quadro. Com a publicação do novo parecer da AGU e sua aprovação pela Presidência da República, o documento adquiriu força similar à da lei, vinculando a administração pública, e reinterpretou a visão de 1997 em sentido diametralmente oposto: agora também a empresa brasileira detida por capital estrangeiro deve requerer autorização, revogando o princípio da isonomia. Ressalta-se que ambas as posições da AGU foram baseadas no mesmo diploma: a Constituição Federal.
Dessa maneira, uma empresa que for brasileira com maioria de capital estrangeiro não poderá comprar terras rurais sem autorização prévia do governo federal, Congresso Nacional e (ou) Incra. Além disso, há ainda limites máximos dentro de cada município que podem ser objeto de aquisição por estrangeiros, ou sociedades brasileiras com maioria do capital ou controle detido por estrangeiros.
A restrição ora imposta abrange também a possibilidade de empresas brasileiras (com capital estrangeiro) arrendar terras rurais, restringindo negócios como a produção de grãos e alimentos, ou mesmo a produção de insumos para a cadeia de produção energética e biocombustíveis, como a cana-de-açúcar, que apresenta demanda crescente.
O anúncio desse novo parecer teve como resultado prático a suspensão dos investimentos por empresas com essas características e à espera de nova regulamentação. O impacto foi imediato e estima-se que alguns bilhões em investimentos no setor agroindustrial estejam suspensos, em vista do cenário de incertezas jurídicas criado.
Um dos temores presentes em relação a essa indefinição é a preocupação com o destino do investimento que seria aplicado no Brasil. Acredita-se que esses aportes não ficarão simplesmente aguardando uma definição governamental clara sobre a segurança jurídica para sua aplicação. Dessa maneira, investidores estrangeiros poderão empregar seus recursos em outros países. Em um momento em que o Brasil vive a interiorização do desenvolvimento e riqueza, certamente tal investimento em muito contribuiria para a aceleração do avanço econômico e social do país.
A mudança na interpretação feita a partir dos mesmos diplomas denota e reforça a sensação de insegurança jurídica em nosso sistema, o que é prejudicial não só aos investidores (locais ou de outras origens), mas a todos os brasileiros. Não é positivo que o mesmo grupo de regras possa ser ora interpretado de uma forma e ora de outro, pelo mesmo órgão, a Advocacia Geral da União. Decisões sobre matérias de tamanha relevância não deveriam ficar concentradas nas mãos de poucos, mas sim levadas a debate com a sociedade, garantindo a sua participação.
Enquanto esse debate não é promovido, o governo federal deveria se manifestar, de forma clara e inequívoca, sobre o procedimento a ser adotado por sociedades brasileiras que se encontram em situação kafkaniana, esclarecendo e detalhando qual é o procedimento a ser adotado a partir da lei para aprovação de um projeto de desenvolvimento de agronegócio. Esse esclarecimento poderia inclusive conter diretrizes definidas sobre como se dará o processo de aprovação ou não - de forma clara, para que todos saibam quais são as efetivas regras do jogo. A tendência natural é que empresas invistam em ambientes que considerem mais favoráveis e seguros.
É necessário estabelecer urgentemente novo marco para a matéria, traduzindo e refletindo os anseios da sociedade brasileira, de modo a equilibrar de maneira mais racional dois valores importantíssimos: a segurança nacional e o desenvolvimento econômico do país. Não se pode continuar com a atual situação de incerteza jurídica; a questão deve ser de uma vez por todas tratada e definida pelo Congresso Nacional.
Ivandro Ristum Trevelim, doutor em Direito Civil e Imobiliário pela USP, é advogado do Souza, Cescon, Barrieu & Flesch Advogados.
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