Por Gustavo Ferreira Ribeiro Valor 01/11
Muito se tem escrito, recentemente, sobre o potencial de exploração das terras-raras no Brasil e a oportunidade que se abre para uma política industrial voltada para cadeias de alto valor agregado. Contudo, pouco se tem falado sobre o recente caso na Organização Mundial do Comércio (OMC) denominado "China - Matérias-Primas" que, embora não trate diretamente de terras-raras, possui relação direta com a discussão.
Terras-raras, para que se recorde, são quinze elementos encontrados na tabela periódica. A literatura especializada indica não se tratarem nem de terras nem de elementos raros. O nome surge em função da dificuldade em separá-los de outros elementos da tabela. Possuem propriedades que encontram uso em produtos de alto valor agregado pelas indústrias como displays, turbinas eólicas, veículos híbridos, células fotovoltaicas, baterias, fibras óticas entre outras.
É possível encontrar estimativas do mercado de terras-raras que variam de US$ 1 bilhão a US$ 5 bilhões por ano. O Brasil, também se estima, poderia desempenhar papel importante em sua exploração com 3,5 bilhões de toneladas de reservas em regiões do Amazonas, Goiás e Minas Gerais, embora já se tenham ressalvados os impactos ambientais no processo de exploração das terras-raras.
O que um caso da OMC teria então a ver com a discussão? O caso, decidido por um painel da OMC em julho 2011, envolveu no pólo reclamante os Estados Unidos e outros membros daquela organização contra a China. As medidas questionadas estão distribuídas em diversas legislações chinesas que impõem licenças, quotas e impostos de exportação sobre nove minerais (não incluindo terras-raras, diga-se de passagem).
Entre os diversos argumentos das partes, a China, de um lado, alega sua soberania permanente sobre a exploração e controle de seus recursos naturais. De outro lado, os reclamantes apontam violações às regras de livre comércio pela China, principalmente no que se denominam restrições quantitativas de exportação (quotas) com o fim de aumentar a oferta ao produtor doméstico. E é sobre interpretações de algumas exceções do conhecido Gatt-47 (sigla em inglês para Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio) que se pode subsumir o quanto o caso é polêmico. Explica-se.
O artigo 11 do Gatt-47 dispõe não só sobre a eliminação de quotas para a importação de um produto, mas também para a exportação de um produto. Este é um ponto completamente pacífico, embora menos conhecido, que decorre da leitura do próprio artigo. Também é indiscutível que o mesmo admite a imposição de imposto de exportação de maneira ampla pelos membros, sem maiores preocupações sobre se estar ou não violando uma obrigação internacional.
Menos desenvolvidas na jurisprudência da OMC, entretanto, eram então duas exceções que permitiriam desvios da proibição geral de eliminação de quotas. De maneira simplificada, na primeira delas - art. 11 (2): a - permitem-se restrições aplicadas temporariamente à exportação para prevenir ou remediar uma situação crítica, devido a falta de "produtos essenciais" para o membro exportador.
Na segunda - art. 20, permitem-se medidas necessárias para assegurar, a uma indústria nacional de transformação, quantidades essenciais de matérias-primas durante a execução de um plano governamental de estabilização, sob reserva de que essas medidas não sejam discriminatórias.
E é justamente sobre essas exceções que é necessário destacar o posicionamento do painel. Sobre a primeira delas, para o painel, a determinação do que são produtos essenciais para um membro não significa que um membro pode, por si só, determinar se um produto é para ele essencial. Quanto à segunda, o painel afirma que a disposição prevê expressamente que qualquer restrição à exportação sobre produtos domésticos não possa ser imposta para aumentar a proteção à indústria doméstica, embora o mesmo painel tenha, anteriormente na decisão, admitido que o dispositivo lida com uma exceção que expressamente trata de proteção à indústria.
Analisado o caso, torna-se agora menos obscura sua relação com a questão das terras-raras. Se um governo decide restringir as exportações desses elementos adotando medidas de comércio exterior, inevitavelmente as regras e as decisões da OMC entram em campo.
A discussão se potencializa ao se levar em conta a crescente importância da aplicação das terras-raras em processos e produtos em cadeias produtivas do mais alto valor agregado: aeronáutica, automobilística, energias renováveis, tablets, entre outras. Aliás, o momento é propício para a reflexão, pois encontram-se em implementação dois planos de governo (denominados Brasil Maior e o Próprio PME-2030) que, dentro das esferas de competência de cada órgão do governo federal, reconhecem a necessidade de se aumentar a agregação de valor em território nacional.
O que o caso da China sugere são certos limites para eventuais políticas de controle de exportação envolvendo restrições quantitativas de recursos minerais. Neste caso, fora a flexibilidade ampla de instituição de imposto de exportação, a imposição de quotas é muito mais cerceada; primeiro por se ligar a medidas adotadas temporariamente ou ligadas a planos de estabilização; segundo pela obscuridade da decisão do painel, como se viu.
Por fim, levadas ao limite as interpretações do painel, pode se indagar se uma vez havendo apenas essas possibilidades quanto à restrições quantitativas, o que o painel sugere é, na verdade, uma certa obrigação de compartilhamento de recursos naturais entre os membros da OMC. Teriam então as partes contratantes do GATT aberto mão de sua soberania sobre recursos naturais em 1947? Certamente que não, e novos desdobramentos virão na aguardada decisão da apelação em curso do caso.
Gustavo Ferreira Ribeiro é professor do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito do UniCEUB. Doutor em Direito pela Maurer School of Law/Indiana University (ex-bolsista Capes/Fulbright). E-mail: gribeirobr@gmail.com.
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